Staat und Religionen in der Schweiz: eine rechtliche Perspektive

Die Beziehung von Staat und Religionen ist in der Schweiz sowohl auf nationaler wie auch auf kantonaler Ebene geordnet. In der Bundesverfassung ist die Religionsfreiheit mit ihren verschiedenen Bedeutungen enthalten und Gegenstand der Rechtsprechung. Das kantonale Recht ordnet demgegenüber spezifische Berührungspunkte der Zusammenarbeit. Jeder Kanton hat seine eigenen Regelungen, auch für die Anerkennung von Religionsgemeinschaften. 

Grundnorm für den Umgang des Staats mit den Religionen ist die Religionsfreiheit der Bundesverfassung (Art. 15 BV), wie sie auch im Völkerrecht verankert ist (Art. 9 EMRK, Art. 18 UNO-Pakt II). Als Menschenrecht gewährleistet sie den einzelnen Individuen Glaubensfreiheit, als Gruppenrecht den Religionsgemeinschaften ein Selbstbestimmungsrecht. Sie steht allen Religionen und ihren Angehörigen gleichermassen zu. Als Grundrecht der Verfassung muss sie «in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen» (Art. 35 Abs. 1 BV), nicht nur im Verhältnis der Menschen und ihrer Religionsgemeinschaften zum Staat, sondern auch im privaten Bereich, soweit der Staat dabei ordnend tätig wird – beispielsweise in der Gesetzgebung oder der Rechtsprechung (Müller 2018). Wie alle Grundrechte kann die Religionsfreiheit eingeschränkt werden (Art. 36 BV). Das bedingt eine gesetzliche Grundlage, ein öffentliches Interesse an der Einschränkung und die Wahrung der Verhältnismässigkeit. Unantastbar bleibt der Kerngehalt, der die elementarsten Religionsbetätigungen eines Menschen umfasst wie etwa den Glauben selber und dessen Bekundung im Gebet, aber auch das Recht, aus einer Religionsgemeinschaft jederzeit auszutreten.

Bedeutungen der Religionsfreiheit

Davon abgesehen schützt die Religionsfreiheit unterschiedlichste Glaubensvollzüge, deren Legitimität nach dem Selbstverständnis der jeweiligen Religion beurteilt wird. Je nach Situation kommt das offizielle Selbstverständnis einer Gemeinschaft – wie zum Beispiel der römisch-katholischen Kirche – oder das individuelle Selbstverständnis des einzelnen Gläubigen zum Tragen. Spannungen zwischen diesen beiden Ebenen sind nicht ausgeschlossen und fallweise aufzulösen. Dabei muss der Staat als Träger der Rechtsprechung – auch dies folgt aus der Religionsfreiheit – weltanschaulich neutral bleiben und darf nicht für eine Religion oder gegen sie Partei ergreifen.

Die Lehre unterscheidet zwischen «positiver» und «negativer» Religionsfreiheit. Positiv beinhaltet die Religionsfreiheit zunächst das Menschenrecht, einen Glauben anzunehmen, zu bewahren, zu ändern oder aufzugeben, wobei auch Atheismus den Schutz der Religionsfreiheit geniesst. Änderung und Aufgabe des Glaubens geniessen den Schutz der Verfassung, selbst wo die betroffene Religion oder ein anderer Staat sie nicht erlaubt. Durch die positive Religionsfreiheit sind alsdann Glaubensvollzüge wie Gottesdienst, Gebet, Predigt und Werbung, Liebestätigkeit, entsprechende Kleidung, das Tragen von Zeichen, die Einhaltung von Speisevorschriften und das Begehen von Feiertagen geschützt. Im letztgenannten Fall besteht eine grosszügige Praxis für Schuldispense. Allgemein ist die religiös begründete Gestaltung des menschlichen Lebens in seinen Abläufen, Beziehungen und Wertungen durch die Religionsfreiheit gewährleistet. Das gilt nicht zuletzt auch in streng geregelten Bereichen wie etwa der Strafgefangenschaft, wobei die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Freitagsgebet der Musliminnen und Muslime hervorzuheben ist.

Negativ bedeutet die Religionsfreiheit, von religiösen Zumutungen oder religiösem Zwang durch den Staat verschont zu werden. Beispiele dafür sind das Kruzifixverbot in staatlichen Primarschulräumen, das Abmelderecht beim schulischen Religionsunterricht, soweit dieser eine konfessionelle Ausrichtung hat, oder das Recht, aus einer Religionsgemeinschaft auszutreten. Ein weltanschaulich neutraler, vergleichender Unterricht in Religionskunde, der die Schülerinnen und Schüler nicht zu einem bestimmten Glauben hinführen will, darf obligatorisch sein.

Einschränkungen der Religionsfreiheit

Als zulässige Einschränkungen der Religionsfreiheit betrachtete das Bundesgericht etwa ein Kopftuchverbot für muslimische Primarschullehrerinnen in Genf oder die Pflicht für muslimische Primarschüler, am gemischt-geschlechtlichen Schwimmunterricht teilzunehmen. Anders als der Lehrerin darf einer Schülerin jedoch das Tragen des Kopftuchs nicht verboten werden. Gewisse Grundsätze der schweizerischen Rechtsordnung – auch als «Ordre public» bezeichnet – gelten als zwingende Schranke der Religionsausübung. In diesem Sinn unzulässig sind etwa von einer religiösen Autorität gefällte Todesurteile, Polygamie oder in einer Familie durchgesetzte Zwangsverheiratungen. Dass es – nicht zuletzt durch den ebenfalls grundrechtlichen Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) – Dunkelziffern bzw. an sich verbotene, aber nicht aufgedeckte Vorgänge gibt, ändert daran nichts.

Insbesondere das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften 

Nun gibt es Glaubensvollzüge, die gemeinschaftlich – durch die Religionsgemeinschaft als solche – erfolgen. Dazu gehören etwa die Formulierung eines theologischen, für die Mitglieder verbindlichen Glaubensbekenntnisses oder die Schaffung religiösen Rechts. Wo die Religionsfreiheit auf derartige Sachverhalte zur Anwendung kommt, spricht man vom Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften.

Im Privatrecht angesiedelte Religionsgemeinschaften geniessen ein sehr weitgehendes Selbstbestimmungsrecht, das seine Schranke an den erwähnten Grundsätzen des «Ordre public» findet. Öffentlich-rechtlich anerkannte Religionsgemeinschaften oder -körperschaften – derzeit v.a. die Landeskirchen – sind in ihrem Selbstbestimmungsrecht stärker eingeschränkt. Wenn solche Einschränkungen durch den kantonalen Verfassungs- oder Gesetzgeber vorgenommen wurden, sind sie zulässig, soweit sie den erwähnten Anforderungen von Art. 36 BV genügen: also einem öffentlichen Interesse entsprechen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt der Religionsfreiheit wahren.

Inwieweit das eigene Recht einer Religionsgemeinschaft vom staatlichen Verfassungsrecht abweichen darf, ist gelegentlich umstritten. Das gilt zum Beispiel für den Ausschluss der Frauen von geistlichen Ämtern durch verschiedene Religionsgemeinschaften. Die herrschende Praxis erachtet ihn als zulässig, wenn er mit einer theologischen Lehre begründet wird. In diesem Fall geht das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaft (Art. 15 BV) dem Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) vor.

Verhältnis des Staats zu den Religionen – kantonale Eigenheiten

Die Regelung des staatlichen Verhältnisses zu den Religionen ist dem kantonalen Recht vorbehalten (Art. 72 Abs. 1 BV). In diesen Regelungen, die sich von Kanton zu Kanton unterscheiden, finden sich zahlreiche Spuren historischen Rechts, die in vergangene Jahrhunderte zurückreichen. So ist beispielsweise die öffentlich-rechtliche Anerkennung von Landeskirchen und deren unterschiedlich weitgehende Ordnung durch den kantonalen Verfassungs- oder Gesetzgeber eine späte Entwicklungsstufe des landesherrlichen Kirchenregiments der Reformationszeit. 

Mainstream: die «öffentlich-rechtliche Anerkennung»

Öffentlich-rechtliche Anerkennung bedeutet in den meisten Kantonen, dass wesentliche Teile der rechtlichen Ausstattung einer Kirche weder in deren eigenem Recht noch im Privatrecht, sondern im öffentlichen Recht des Kantons geordnet sind, zum Beispiel in einem Kirchengesetz. Über die darin geregelten Dinge entscheiden so nicht die Mitglieder, sondern staatliche Behörden, was die Religionsgemeinschaft als Fremdbestimmung empfinden mag. Für die römisch-katholische Kirche wurden entsprechende Regelungen im Zug ihrer Gleichstellung mit den evangelisch-reformierten Landeskirchen nach dem 2. Weltkrieg teilweise übernommen.

Das Paradox einer Landeskirche liegt darin, durch staatliches Recht geordnet und gleichzeitig vom Staat in wichtigen Belangen unabhängig zu sein – oder mindestens unabhängig sein zu wollen.

Unter den öffentlich-rechtlich anerkannten Religionsgemeinschaften sind vorab die Evangelisch-reformierten Landeskirchen als historisch erste Ausprägung dieses Modells zu nennen. Sie sind Kirchen auch im theologischen Sinn; öffentliches und kirchliches Recht fallen bei ihnen weitgehend zusammen. Deshalb spricht man hier von Monismus oder unmittelbarer Anerkennung. Das Paradox einer Landeskirche liegt darin, durch staatliches Recht geordnet und gleichzeitig vom Staat in wichtigen Belangen unabhängig zu sein – oder mindestens unabhängig sein zu wollen.

Ob Kirchen sich politisch engagieren sollen, führt immer wieder zu grossen Diskussionen. © Vera Rüttimann

Bei der römisch-katholischen Kirche ist die Lage komplexer: Ihre eigene Organisation mit den Bistümern und Pfarreien besteht selbständig neben den öffentlich-rechtlichen Körperschafen des kantonalen Rechts, die für sie geschaffen wurden. Deshalb wird hier von Dualismus oder mittelbarer Anerkennung gesprochen. Die Körperschaften – manchmal ebenfalls «Landeskirche» genannt – haben eine den Bistümern zudienende, sie unterstützende Funktion. Daraus können sich fallweise Spannungen zwischen der hierarchisch geordneten Kirche und der demokratisch geordneten Körperschaft ergeben. Im Regelfall jedoch mag die Kooperation anspruchsvoll sein, funktioniert indes meist zur beidseitigen Zufriedenheit.

Auf diese Weise sind die beiden grossen Kirchen in den meisten Kantonen öffentlich-rechtlich anerkannt. Ihr Religionsverfassungsrecht lässt sich als «hinkende Trennung» von Staat und Kirche mit unterschiedlich weitgehender Zusammenarbeit bezeichnen.

Auf diese Weise sind die beiden grossen Kirchen in den meisten Kantonen öffentlich-rechtlich anerkannt. Ihr Religionsverfassungsrecht lässt sich als «hinkende Trennung» von Staat und Kirche mit unterschiedlich weitgehender Zusammenarbeit bezeichnen. Wesentlich ist die in diesen Kantonen von den Mitgliedern der öffentlich-rechtlich anerkannten Kirchen erhobene Kirchensteuer – in den meisten dieser Kantone zusätzlich von den juristischen Personen, soweit sie nicht selbst Kirchen sind. Eine Ausnahme ist Waadt, wo das kantonale Recht weitgehend dem Mainstream folgt, jedoch auf die Kirchensteuer verzichtet und stattdessen die öffentlich-rechtlich anerkannten Kirchen direkt aus öffentlichen Mitteln unterstützt. Gegenstände der Zusammenarbeit von Staat und Kirche sind herkömmlich der Religionsunterricht an öffentlichen Schulen und der Theologieunterricht an staatlichen Hochschulen. Ein evangelisch-reformiertes Studium gibt es an den Universitäten Basel, Bern, Genf, Lausanne und Zürich, ein römisch-katholisches in Freiburg und Luzern, ein christkatholisches in Bern. Ebenfalls in beidseitiger Zusammenarbeit finden die Seelsorge an staatlichen Krankenhäusern und Strafanstalten wie auch die Erhebung der Kirchensteuer statt.

Kantonale Sonderfälle

Vier Kantone kennen vom Mainstream grundlegende Abweichungen. Der Tessin und das Wallis anerkennen die römisch-katholischen Bistümer und Pfarreien unmittelbar, ohne Einschub von Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Steuererhebungsrecht, unterstützen sie aber mit Staatsleistungen. Genf und Neuenburg kennen eine weitgehende Trennung von Kirche und Staat. In Neuenburg besteht zudem ein Vertrag des Kantons mit der evangelisch-reformierten, der römisch-katholischen und der christkatholischen Kirche, der die Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen regelt und auch eine finanzielle Unterstützung dieser Kirchen vorsieht, die aber im Vergleich zu den Kirchensteuern anderer Kantone nur symbolischen Umfang aufweist.

Schweizerische Besonderheit: das Pfarrwahlrecht

Eine weitere Differenzierung erfordert das in der Schweiz für beide öffentlich-rechtlich anerkannten Kirchen verbreitete Pfarrwahlrecht. Bei den evangelisch-reformierten Landeskirchen entspricht es deren eigener Tradition seit der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts. Bei der römisch-katholischen Kirche hat es mindestens dreierlei Quellen. Einmal geht es zum Teil auf mittelalterliche Patronatsrechte zurück, die vom Bischof einem Grundherrn eingeräumt und später auf die Gemeinden der kantonalrechtlich geordneten Körperschaft übertragen wurden. Sodann haben Päpste wie Julius II. verschiedenen Orten der Eidgenossenschaft solche Rechte als Anerkennung für geleistete Söldnerdienste zugestanden. Schliesslich wurde das Pfarrwahlrecht im Zug der Gleichstellung der römisch-katholischen Kirche durch ursprüngliche Reformationskantone mit Zustimmung der Bischöfe auch für die römisch-katholischen Pfarreien bzw. die ihnen zugeordneten Gemeinden eingeführt. Diese den Katholikinnen und Katholiken zustehenden Wahlrechte erfordern jeweils eine von Kanton zu Kanton unterschiedlich geregelte Mitwirkung des Bischofs. Für die Schweiz typisch ist, dass diese Pfarrwahlrechte der Katholikinnen und Katholiken bis in die Gegenwart beibehalten wurden, wobei das geltende Kirchenrecht sie als Ausnahme neben der bischöflichen Ernennung ausdrücklich erwähnt.

Verhältnis zu weiteren Religionsgemeinschaften

Neben den evangelisch-reformierten Kirchen und der römisch-katholischen Kirche wurde eine öffentlich-rechtliche Anerkennung in verschiedenen Kantonen auch der christkatholischen Kirche (Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Bern, Luzern, St. Gallen, Schaffhausen, Solothurn, Zürich) und den israelitischen Körperschaften (Basel-Stadt, Bern, Freiburg, St. Gallen) zugestanden. Noch offen ist das Postulat einer vergleichbaren Anerkennung für weitere Religionsgemeinschaften, etwa für den Islam. Sie wird weniger als juristische denn als politische Frage wahrgenommen und durch die Kantone entsprechend behandelt.

Eine Vorstufe zur öffentlich-rechtlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften könnte deren «kleine» oder «öffentliche» Anerkennung sein, die ihnen gewisse Rechte verschafft, z.B. die Benützung staatlicher Schulräume für ihren Unterricht. Ihr Ort bleibt aber das Privatrecht. Diese Form der Anerkennung ist erst in einzelnen Kantonen vorgesehen, derzeit in Basel-Stadt, Freiburg und Waadt. In Basel-Stadt wurden auf diesem Weg zwei alevitische Gemeinschaften, die Christengemeinschaft und die Neuapostolische Kirche, in Neuenburg die christkatholische Kirche, in Waadt und Zürich die israelitischen Körperschaften anerkannt.

Christoph Winzeler aus Basel ist Privatdozent und bis 2021 Titularprofessor für Staats- und Kirchenrecht an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg i.Ü.


Könemann, Judith / Vischer, Georg (Hg.): Interreligiöser Dialog in der Schweiz, Grundlagen – Brennpunkte – Praxis, Beiträge zur Pastoralsoziologie (SPI-Reihe) 10, Zürich 2008

Müller, Jörg Paul / Schefer, Markus: Grundrechte in der Schweiz, Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4. Aufl., Bern 2008

Müller, Jörg Paul: Verwirklichung der Grundrechte nach Art. 35 BV, Der Freiheit Chancen geben, Bern 2018

Winzeler, Christoph: Religion im demokratischen Staat, Beiträge zum Religionsverfassungsrecht und zur Religionsfreiheit, Freiburger Veröffentlichungen zum Religionsrecht 27, Zürich/Basel/Genf 2012

Winzeler, Christoph: Religionsverfassungsrecht Schweiz, in: Michael Klöcker/Udo Tworuschka (Hg.), Handbuch der Religionen, Hohenwarsleben 2021 (im Erscheinen), Loseblattwerk (1997 ff.)

Abkürzungen:

  • BGE: Bundesgerichtsentscheid
  • BV: Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
  • EMRK: Europäische Menschenrechts-Konvention
  • UNO-Pakt II: Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte

Auswahl wichtiger Bundegerichtsentscheide (abrufbar unter www.bger.ch):